Битва за Украину: детальный обзор реформ и провалов в строительстве нового государства

Королевский институт международных отношений, более известный под названием Chatham House, подготовил обстоятельное исследование о ситуации в Украине, объем которого почти достиг 100 страниц.

Это – первая комплексная “ревизия” изменений и преобразований, которые произошли в Украине после Революции достоинства, которая содержит привел не только успехи, но и “болевые точки” повестки дня, где реформы буксуют или имитируются. Кроме анализа достижений, исследование содержит перечень приоритетов для Украины и Запада: где должны быть сконцентрированы усилия, в каких вопросах Украина больше всего нуждается в помощи, как должно измениться нынешняя стратегия Запада подобное.

Важно, что эту работу провел международный экспертный центр, авторитет которого является несомненным во всех мировых столицах. К слову, Chatham House издавна уделяет Украине такое внимание – летом он стал соорганизатором конференции высокого уровня на поддержку украинских реформ; эта работа так же посвящена путям поддержки нашего государства.

За разрешения Chatham House “Европейская правда” публикует сокращенное резюме исследования в украинском переводе. На сайте Института доступен полный текст документаанглійською.

* * * * *

На протяжении четырех лет Украина борется за свое существование как независимого и жизнеспособного государства.

И в этом отчете говорится не только о борьбе Украины за единство и ее сопротивление вмешательству и давлению России. Много внимания посвящено внутреннему противостоянию, который определяет будущее Украины.

Евромайдан стал ответом как на препятствия, возникшие на пути евроинтеграции, так и на бездарное внутреннее государственное управление и коррумпированность. Поэтому когда мы говормо о борьбе, это касается также внутренних реформ.

В этом тексте мы перечислили все значительные достижения Украины со времен Євромайдану.

Несмотря на людские потери и захвата территории, Украина выстояла перед российской военной агрессией. Она подписала судьбоносное Соглашение об ассоциации, подчеркивая, что видит себя европейским государством, а не сателлитом России или подчиненной территорией.

На протяжении последних четырех лет было проведено значительно глубже реформирования, чем за предыдущие 22 года независимости. Понадобилось немало усилий, чтобы преодолеть глубоко укоренившуюся коррупцию, сделать деятельность государственного сектора более прозрачной и уменьшить риски для финансовой стабильности и экономических злоупотреблений.

И наряду с признанием достижений, в этом отчете детально рассмотрены сферы, где власть не оправдывает надежд народа или же не выполняет обязательств, вытекающих из Соглашения об ассоциации с ЕС. Большинство положительных изменений в Украине не назовешь необратимыми, а политический климат – здоровым. Реформам сопротивляются даже на самых высоких ступенях власти.

На карту поставлено также доверие и единство западных стран в украинском вопросе.

Поэтому мы даем рекомендации, соблюдение которых будет способствовать сохранению и укреплению доверия западных партнеров.

Основные вызовы Украины

Безопасность и оборона

От начала многомерной войны против России и ее приспешников-сепаратистов Украина обнаружила такую внутреннюю силу, которую мало кто мог спрогнозировать в 2014 году. Национальную идею не сломала ни российское оружие, ни коррупционная система власти, действиями которой возмущены и западные союзники, и сами украинцы.

Опасения, что Запад падет в состояние “усталости от Украины” или же соблазнится на “большую договоренность” с Россией, не оправдались. Запад помогал Киеву по четырем направлениям: дипломатия, санкции против России, экономическое содействие и поддержка реформ и сотрудничество в области обороны. И хотя эти усилия принесли свои плоды, в политике и обороне можно было бы достичь значительно большего.

И ни сопротивление, ни непоколебимость партнеров не заставили Москву отказаться от мысли о том, что Украина является “продолжением” России и одновременно орудием в руках Запада, который стремится ее ослабить. Вера в то, что с помощью одной лишь дипломатии удастся заставить Россию отказаться от посягательств на Украину и ослабить ее намерении нивелировать влияние – иллюзия.

Планы России изменятся только тогда, когда властная элита поймет, что действовать, как раньше, уже невозможно.

Реформы. Евроинтеграция

Евросоюз существенно увеличил объем помощи Украине и сейчас присоединяется практически к каждому аспекту реформирования.

Впрочем, на рабочем уровне поддержка со стороны ЕС до сих пор поступает через многочисленные проекты технической помощи, неэффективность которых доказана как в Украине, так и в других странах, что развиваются.

В Украине ЕС имеет беспрецедентные полномочия для форсирования реформ. Однако Евросоюз довольно робко нажимает на рычаги влияния, рискуя потерей доверия реформаторов.

Кроме того, немало представителей украинской политической элиты до сих пор трактуют реформы достаточно формально, ограничиваясь созданием видимости изменений и выполнения Соглашения об ассоциации. В Украине нет ни единого центра, который занимался бы принятием решений относительно евроинтеграции, ни действенной координации.

ЕС был чрезвычайно снисходителен к украинской власти, снова и снова предоставляя ей кредит доверия.

В Брюсселе не хотели запустить цепную реакцию, способную привести к смене правительства, понимая, что в таком случае власть могут занять популистские и/или пророссийские силы, которые как раз набирают популярность.

Между тем, все действительно значительные реформы произошли в условиях значительного сопротивления противников реформ – благодаря ситуативным “коалициям”, к которым присоединились политики, государственные чиновники, представители гражданского общества, чиновники и эксперты из ЕС. Конечно, это лучше, чем ничего, но сама по себе такая деятельность не может быть основой для институциональных преобразований.

Экономические реформы

Среди всех отраслей, требующих реформ, экономическая политика Украины является одной из важнейших.

Сутью Революции достоинства было стремление сломать старую коррупционную систему и выйти на такой экономический и социальный уровень, который соответствовал бы западным и европейским нормам.

Изменения, достигнутые после 2014 года, не всегда соответствовали высокому уровню революционных требований, впрочем вселяли надежду.

Украина доказала, что может измениться.

В 2016 году экономика начала расти, уровень инфляции снизился. Текущие счета и дефицит бюджета удалось привести к приемлемому состоянию. Был разработан план проведения налоговой реформы и реструктуризации долгов.

Энергетический сектор также был приоритетом реформ. Правительство подняло тарифы на энергоресурсы, благодаря чему Нафтогаза уменьшил дефицит до нуля.

Банковский сектор претерпел масштабных изменений: почти половину банков было закрыто, другие основательно “подчистили”. Произошло реформирование НБУ, который отныне может внедрять адекватную кредитно-денежную и валютную политику, а также осуществлять надзор в банковском секторе.

На очереди – улучшение среды для ведения бизнеса, раскрытие потенциала рынка земли и поддержка инвестиций, что будет способствовать так необходимому экономическому росту.

Демократизация и управления

В Украине началось реформирование слишком централизованной и зарегулированной системы державногослужби, что с трудом функционирует. Было принято немало законов, однако на практике их нормы выполняются не полностью.

Происходит децентрализация, благодаря которой местная власть получила расширенные полномочия и возможность самостоятельно взимать налоги.

Однако до сих пор практически не началось реформирование конституционного распределения полномочий между ветвями власти, формирование институциональной способности (особенно в сфере госслужбы), а также реформа отрасли СМИ. Также политические и экономические группы, которые до сих пор имели привилегированный доступ к власти, оказывают жесткое сопротивление на пути судебной реформы и формирования эффективного государственного управления.

Всячески оттягивается реформа избирательного законодательства, которая должна обеспечить равные условия для всех участников политического процесса.

Гражданское общество

Украинское гражданское общество имеет все основания гордиться своими достижениями после Євромайдану. Это уже не то парализованное общество, которое было после Оранжевой революции.

Слаженные усилия на национальном уровне, наличие в правительстве реформаторов, наплыв значительной финансовой помощи со стороны Запада с жесткими условиями финансирования, а также временный вакуум власти, образовавшийся после Євромайдану, позволили активным гражданам приобщиться к преобразованиям в Украине.

Важной составляющей стала интеграция в государственные институты наработок неправительственных сетей. Одним из крупнейших достижений является запуск и институализация ProZorro – системы публичных электронных закупок, установила новый стандарт прозрачности и подотчетности государства.

Впрочем, этот динамизм держится на небольшой группе активистов и профессиональных неправительственных организаций.

Оторванность неравнодушных граждан от адвокационной деятельности общественных организаций ослабляет давление на реформы снизу. Все заметнее мобилизация популистских и радикальных групп свидетельствует об уязвимости гражданского общества, а это, в свою очередь, порождает разочарование.

Не хватает каналов коммуникации, которые бы позволяли гражданам доностити свое видение проблем общественным организациям и в дальнейшем передавать его наверх к органам власти. Складывается впечатление, что общественные организации отделены от местных общин, поэтому действуют скорее от имени граждан, чем вместе с ними.

Антикоррупционные реформы

На протяжении последних четырех лет Украина достигла значительного прогресса на пути снижения чрезвычайно высокого уровня коррупции. Впрочем, закладка фундамента – это только начало длительной работы, что имеет целью решения двух важных проблем.

Во-первых, речь идет о фаталистическое восприятие повальной коррупции, а во-вторых – невозможность установления верховенства права через сосредоточение власти и собственности в руках небольшой группы лиц. Эти проблемы для Украины не новые, однако за более чем 25 лет управления государством в интересах нескольких бизнес-магнатов приобрело такой масштаб, что стало для реформаторов очень серьезным вызовом.

Важнейшим достижением в этой сфере после 2014 года стала почти полный отказ от поставок газа из России (ранее – наиболее коррумпированная отрасль экономики), что автоматически сузило круг возможностей для коррупционных сделок. Кроме того, благодаря внедрению Prozorro, деятельность государственного сектора стала более прозрачной.

Еще одной победой борцов с коррупцией стал запуск системы электронной подачи деклараций, с помощью которой чиновники обязаны декларировать свои доходы.

Созданы новые органы, для расследования и наказания случаев коррупции среди чиновников (НАБУ и САП). Впрочем, они еще должны доказать результативность своей работы, что в основном тормозится из-за отсутствия надежной судебной системы.

Судебная реформа остается ахиллесовой пятой всей антикоррупционной деятельности.

Очевидно, что нынешняя украинская власть может опасаться независимого судопроизводства и строгого соблюдения законов.

Поэтому не удивительно, что между настоящими реформаторами и теми, кто заинтересован в сохранении “старой системы”, идет жестокая борьба.

Рекомендации

Укрепление безопасности

Цель Мероприятия – помочь Украине защитить свою независимость и территориальную целостность независимо от желаний и намерений России. В этой совместной работе основная ответственность и наибольшее бремя ложатся именно на плечи Украины. Для ее выполнения нужна политическая воля и прогресс в соблюдении стандартов надлежащего управления в ключевых учреждениях, занимающихся сферой безопасности и политикой.

Украина должна осознать, что реформы является необходимым условием как национальной безопасности, так и евроатлантической интеграции.

Если правоохранительные органы, СБУ и военное ведомство не будет исполнять своих обязанностей, страна будет оставаться уязвимой для информационной войны, вторжения, подрывной деятельности и дестабилизации.

Диалог и оборона не являются взаимоисключающими понятиями. Ради окончания конфликта между Украиной и Россией и укрепления безопасности в Европе Запад должен работать как в рамках, так и вне рамок Нормандского формата и Минских соглашений. И тупик, в который зашла ситуация, не должен выхолащивать основные положения минских договоренностей: всеобъемлющее прекращение огня, вывод иностранных войск и оружия с оккупированной территории Донбасса и неограниченный доступ мониторинговых групп ОБСЕ. Точное соблюдение безопасности условий должно предшествовать выполнению политической составляющей Минских соглашений.

Санкции Запада против России следует периодически пересматривать, в случае необходимости усиливая или же оставляя неизменными – и это должно продолжаться до тех пор, пока будет продолжаться незаконная аннексия Крыма и дестабилизация на Востоке Украины. Необходимо добиться полного восстановления международно признанных границ Украины.

Ускорения евроинтеграции

Западу следует иметь реалистичные ожидания относительно того, сколько времени понадобится для основательных преобразований в Украине. ЕС должен ставить жесткие долгосрочные условия финансирования, для проведения настоящих, а не частичных или косметических реформ.

Группа поддержки Украины в Еврокомиссии, которая определяет и координирует поступление необходимой помощи, оказалась особенно удачным решением в политике относительно Украины.

Евросоюз должен отказаться от классических детально прописанных – и очень неэффективных – программ технической помощи в пользу адаптированных гибких долгосрочных проектов с продолжительностью минимум пять лет. Также ЕС должен рассмотреть возможность использования некоторых инструментов, благодаря которым удалось достичь успеха в Румынии (и учиться на ошибках Болгарии) для поддержки верховенства права и судебной реформы.

Поддержка украинского бизнеса (особенно малого и среднего) требуется, чтобы он выдержал конкурентное давление после окончания переходного периода Углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли с ЕС.

Отсутствие такой поддержки является самой слабой частью стратегии ЕС относительно Украины (особенно на региональном уровне) и сильно отличается от того объема поддержки, оказываемой странам-кандидатам на вступление в ЕС.

Ускорение реформ

Необходимо провести земельную реформу с созданием рынка земель сельхозназначения. Это должно сделать огромный, но непродуктивный сельскохозяйственный сектор Украины генератором долговременного экономического роста.

Больше чем 3000 госпредприятий требуют реформирования. Требуется совершенствование корпоративного управления стратегическими объектами, которые останутся в государственной собственности. Другие предприятий и активов должны быть проданы, если на них есть спрос, а в другом случае – закрыты. Реформа также должна включать продажу более чем 10 миллионов гектаров земель сельскохозяйственного назначения, которые сейчас находятся в государственной собственности.

Реформам избирательной системы и госуправления нужно уделять столько же внимания, сколько и антикоррупционным мерам.

В таком случае можно значительно быстрее избавиться от старой системы и открыть дорогу настоящим молодым реформаторам, которые будут творить законодательство и определять политику.

Решающее значение имеет построение общественного доверия. Ответственность за это лежит прежде всего на украинской политической элите, которая должна убедить население и западных друзей и партнеров Украины в том, что оно имеет волю для реформирования коррумпированной системы. Гражданское общество могло бы помочь на этом пути, объединив усилия с реформаторами в законодательной и исполнительной власти. Оно также должно работать “снизу вверх”, чтобы граждане могли участвовать в управлении страной и осуществлять общественный контроль.

Активные граждане могли бы стать основой для мирового политического класса реформаторов в будущем.

Если украинские политики, судьи и государственные служащие не признают необходимости кардинально изменить систему – тогда старых привычек не искоренить, а западные партнеры значительно ослабят поддержку. В итоге Россия снова сможет подорвать территориальную целостность Украины.

Западные страны должны и дальше давить на украинскую власть с целью проведения судебной реформы и расследования случаев злоупотребления властью. Это должно продолжаться до тех пор, пока не будет обеспечено полное неприятие коррупции на всех уровнях.

Чтобы поддержать динамику антикоррупционных мер, правительство должно ускорить процесс приватизации государственных предприятий. Дальнейшая дерегуляция также остается приоритетной, чтобы обезопасить себя от возможных попыток политиков в будущем “выкачивать” средства из бизнеса.

Реформаторы, которые занимаются антикоррупционными вопросами, должны информировать общество о своих достижениях, ломая таким образом представление о том, что с 2014 года “ничего не изменилось”.

За это время было достигнуто немало, однако широкой общественности в Украине об этом зачастую ничего не известно.

Прогресс в Украине заметен на многих фронтах, однако на самом деле ситуация достаточно угрожающая.

Незавершенные реформы могут подорвать доверие к “новых сил” и привести к разочарованию миллионов украинцев. Это станет “зеленым светом” для реваншистов и популистов, которые стремятся сорвать процессы преобразования в Украине.

Через многочисленные проблемы Европы у политиков сейчас меньше возможностей вкладывать время и усилия в Украину, но Запад не может позволить себе еще одно поражение.

Нет никаких признаков, которые свидетельствовали бы об изменении курса Владимира Путина относительно Украины, так и Запад также должен быть непреклонен. Украина находится на грани – и каждая сторона имеет шансы на победу.

Chatham House, октябрь 2017 года

Соавторы исследования: Timothy Ash, Janet Gunn, John Lough, Orysia Lutsevych, James Nixey, James Sherr and Kataryna Wolczuk

Автор: Черниговщина: события и комментарии